EL "NUEVO ARTÍCULO 15"

EL “NUEVO ARTÍCULO 15” DEL PROYECTO DE LEY DE RENDICIÓN DE CUENTAS Y BALANCE DE EJECUCIÓN PRESUPUESTAL 2016

Edgardo Ettlin ([1])

Trascendió en diversos medios periodísticos y redes sociales, que el artículo 15 del Proyecto de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2016 remitido por el Poder Ejecutivo el 20.6.2017, fue aprobado en la sesión del 3.8.2017 de la Cámara de Representantes con la siguiente redacción sustitutiva:

“Artículo ...- Sustitúyese el inciso segundo del artículo 52 de la Ley N. 17.930, de 19 de diciembre de 2005, por el siguiente:

“El Poder Ejecutivo podrá comprometer gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible, cuando se trate del cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales, o situaciones derivadas de lo establecido en los artículos 24 y 25 de la Constitución de la República.

No obstante, cuando los montos a que refiera la condena sean sentencias laborales, civiles o de cualquier otra naturaleza, transacción homologada o laudo arbitral, excedan de 75.000.000 unidades indexadas (setenta y cinco millones de unidades indexadas), el Poder Ejecutivo podrá hacer uso de la facultad establecida precedentemente o proponer las previsiones correspondientes en la próxima instancia presupuestal, a fin de atender el pago de las erogaciones resultantes. Una vez aprobado el presupuesto o la rendición de cuentas en su caso, con las previsiones referidas, la cancelación del crédito se realizará dentro del ejercicio siguiente.

Esta disposición tendrá vigencia a partir de la promulgación de la presente ley.”.

En una lectura superficial, su contenido parece más potable y menos chocante que el texto primigenio de este “artículo 15” ([2]). Sin embargo, los juristas y las Cátedras de Derecho Público siguen reprochándole problemas de inconstitucionalidad, amén de que constituiría una propuesta infeliz para la satisfacción correcta de los acreedores estatales con un crédito cierto y firme. El tercer inciso (vigencia a partir de la promulgación de la ley) es “parte de la religión” en los apuros que nos tienen ya acostumbrados estas normas, para que se apliquen cuanto antes en las ejecuciones de pago de dinero contra el Estado.

Redactar una norma no es cuestión baladí. En el arte de la técnica legislativa hay que tener precisión de francotirador y cálculo de ajedrecista jurídico. Si este texto aprobado cumple o no con esos estándares, cada lector se dará su respuesta al respecto.

El inciso primero repite con ciertas variaciones de detalle, los textos del art. 52 de la Ley No. 17.930 y del art. 15º num. 1. del Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera o “TOCAF” ([3]). Con una observación: el art. 52 de la Ley No. 17.930 vigente alude al art. 35 (obligación del Estado de indemnizar a los particulares por someterles a la prestación de cargas u obligaciones desiguales; dentro de esa hipótesis tendríamos también los procesos expropiatorios -arts. 32, 231 y 232 de la Carta Magna más Ley No. 3.958-) y no al art. 25 (acción de repetición que el Estado reclama por lo que pagó en indemnizaciones a terceros, contra los funcionarios responsables que actuaron con dolo o culpa grave). El art. 24 de la Constitución refiere a la obligación del Estado de resarcir por los daños que ocasiona su gestión o sus funcionarios a los administrados. En principio, este inciso primero del “nuevo artículo “15” (no sabemos si quedará con este número en la Ley de Rendición de Cuentas 2016) parece inocuo, porque “nihil sub sole novum” y hasta ahora, los arts. 52 de la Ley No. 17.930 y 15º num. 1. del TOCAF no han sufrido reproches de inconstitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia (arts. 256 a 261 de la Constitución; arts. 508 a 523 del Código General del Proceso). Acorde a este inciso 1º, se mantiene la posibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda “comprometer gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible, cuando se trate del cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales, o situaciones derivadas de lo establecido en los artículos 24 y 25 de la Constitución de la República”.

Con todo, nunca entenderemos por qué no se ha contemplado la misma posibilidad, además de para las sentencias y laudos arbitrales, también para las transacciones y conciliaciones que haga el Estado. No obstante ha de pensarse que también son hipótesis atrapadas por el art. 52 Ley No. 17.930, el art. 15º num. 1. del TOCAF y la nueva versión del “artículo 15”, porque son obligaciones que adquirieron validez de cosa juzgada (arts. 224 y 297 de Código General del Proceso; art. 2161 del Código Civil), del mismo modo que las sentencias firmes y los laudos arbitrales no anulables.

Este primer inciso del “nuevo artículo 15” considera al cumplimiento de obligaciones a pagar dinero firmes, derivadas de responsabilidades patrimoniales respecto a terceros o habitantes por los daños cometidos por los servicios o los funcionarios estatales.

Por eso, hay cierta inconsecuencia cuando se quiere vincular esta situación, y no hay necesidad para hacerlo, entre este primer inciso y el inciso segundo del “artículo 15” que comienza aludiendo a “sentencias laborales, civiles o de cualquier otra naturaleza, transacción homologada o laudo arbitral”. La expresión “No obstante, cuando los montos de condena sean…” liga al inciso segundo con el primero. Como si todos litigios a que alude el inciso segundo fueran particularidades de los arts. 24 y 25 de la Constitución a que apunta el inciso primero (contencioso administrativos de reparación patrimonial, que refieren a las acciones por daños y perjuicios por responabilidad del Estado o responsabilidad del Estado por el hecho de sus funcionarios, de base parangonable a la extracontractual y caducable -no prescriptible- a los cuatro años; arts. 1324 C.C., 39 Ley No. 11.925 y 22 Ley No. 16.226).

Diremos que hay hipótesis del inciso segundo que no tienen nada que ver con las de los arts. 24 y 25 de la Constitución que contempla el inciso primero del “nuevo artículo 15”. Los juicios por cobro de haberes salariales de funcionarios públicos (mal llamados “laborales”), los cobros de pesos por adeudos que reclaman al Estado trabajadores privados que se desempeñaron en empresas contratadas por la Administración basados en las Leyes Nos. 18.099 y 18.251 (que son “laborales” propiamente dichos) ([4]), o los juicios “civiles” derivados de situaciones contractuales (regidas por el derecho privado y con una prescripción de veinte años; arts. 1216, 1336, 1341 y 1431; Ley No. 18.786), no son por definición juicios derivados de los arts. 24 y 25 de la Constitución.  Creemos que no se entiende todavía bien, que no puede relacionarse el inc. 2º  en cuanto aluda a los cobros salariales funcionales, a trabajadores tercerizados que trabajaron en empresas contratadas por la Administración y a los reclamos por responsabilidad contractual contra el Estado, que se dirimen por acciones por cobro de pesos, con el inciso 1º que trata de acciones contencioso administrativas de reparación patrimonial (arts. 24 y 25 -también 32, 35, 231 y 232- de la Constitución). Son situaciones diferentes. 

Expresa el inciso 2º del propuesto “nuevo artículo 15”:

No obstante, cuando los montos a que refiera la condena sean sentencias laborales, civiles o de cualquier otra naturaleza, transacción homologada o laudo arbitral, excedan de 75.000.000 unidades indexadas (setenta y cinco millones de unidades indexadas) [sic], el Poder Ejecutivo podrá hacer uso de la facultad establecida precedentemente o proponer las previsiones correspondientes en la próxima instancia presupuestal, a fin de atender el pago de las erogaciones resultantes. Una vez aprobado el presupuesto o la rendición de cuentas en su caso, con las previsiones referidas, la cancelación del crédito se realizará dentro del ejercicio siguiente.

Este inciso 2º del “nuevo artículo 15”, al que se adicionará  un “artículo 16” proyectado en esta Rendición de Cuentas 2016 que propone la derogación del art. 733 de la Ley No. 19.355, impondrían la desaparición total de esta norma inconstitucional ([5]), cuyo principio del fin comenzó desde que la sentencia No. 576/2017 de la Suprema Corte de Justicia y otros fallos que le seguirían, declararon su incompatibilidad con la supremacía de la Carta Magna.

No obstante, sin razón de interés general aparente y en forma discriminatoria (quizá basada en el peso de los números -de dinero y de litigantes-, por su mayor impacto social, económico y político), el “nuevo artículo 15” beneficiará solamente a los juicios mayores de 75.000.000 de Unidades Indexadas (unos U$S 10:000.000, según se calcula) o “mega juicios” (o “mega condenas” o “mega obligaciones a pagar dinero”, si se prefiere) estatales, y no a los menores de dicha cifra o de pequeña envergadura. Por supuesto, quienes obtuvieron una declaración de inconstitucionalidad a su favor del art. 733 de la Ley No. 19.355, o en caso de verse derogado totalmente este artículo (por el “artículo 16”), deberán atenerse al contenido de este inciso 2º del “nuevo artículo 15”.

El Poder Ejecutivo en estas “mega condenas” (también se aplicaría a “mega laudos”, “mega conciliaciones” o “mega transacciones”) o “mega obligaciones”, “podrá hacer uso de su facultad” (o sea, es totalmente discrecional suyo, y esa facultad o buena voluntad no está sometida a ningún contralor jurisdiccional o independiente, salvo el del Tribunal de Cuentas  o el de la Auditoría Interna de la Nación):

a) de habilitar fondos extrapresupuestales o “gastos de funcionamiento o de inversiones” (previsto en el inciso 1º, que se reitera como una posibilidad en este inciso 2º);

b) de hacer las previsiones correspondientes “en la próxima instancia presupuestal” o “rendición de cuentas en su caso” (inciso 2º), a cancelarse el crédito “dentro del ejercicio siguiente”.

En cualquiera de estas hipótesis, los fondos o partidas que se habiliten deben contemplar siempre las indexaciones que se generen (Decreto-Ley No. 14.500; art. 400.5 del Código General del Proceso y art. 686 Ley No. 16.170 en la redacción del art. 741 Ley 16.736).

Parece más garantista y satisfactorio para el “mega-acreedor”. Porque ya el pago no se le dilataría tanto, ni le quedaría postergado “sine tempore”, como lo dispone hoy el inconstitucional art. 733 de la Ley No. 19.355 para los cobros de naturaleza salarial (salvo para aquellos que obtuvieron a su favor la declaración de inconstitucionalidad y de inaplicabilidad contra esta norma). No para el “no tan mega” o para el “pequeño”, cuya situación no queda muy clara y en principio, no tiene ninguna seguridad de que su crédito pueda ser presupuestado “en una próxima instancia” a ser cancelado “dentro del ejercicio siguiente”.

Una precisión: el Poder Ejecutivo puede habilitar estas hipótesis del “nuevo artículo 15” también para los acreedores menores de U$S 75:000.000 si así quisiera, porque nada se lo prohíbe y por ende le estaría permitido. O sea, siempre estamos hablando de una posibilidad opcional (o como se dice vulgarmente, “de onda”) para el agente de pago Poder Ejecutivo-Ministerio de Economía y Finanzas. Pero esta igualación (que sería justa) con la situación de los acreedores mayores de 75:000.000, está asimismo y obviamente sujeta (como lo está ya previsto en el “nuevo artículo 15” para estas últimas) a la total voluntad y sentido de oportunidad del Poder Ejecutivo (ni siquiera surge del texto legal propuesto en el inciso 2º del “nuevo artículo 15”).

Reiteramos: el Poder Ejecutivo puede o no disponer si así quisiere para las obligaciones mayores de 75.000.000 de Unidades Indexadas, habilitar fondos extrapresupuestales o “gastos de funcionamiento o de inversiones”, o hacer las previsiones correspondientes “en la próxima instancia presupuestal” o “rendición de cuentas en su caso” a cancelarse el crédito “dentro del ejercicio siguiente”. Nada ni nadie le puede o debe obligar, porque es una facultad discrecional que le concede el inciso 2º del “nuevo artículo 15”. No tiene por qué hacerlo si no es su voluntad, ni tiene por qué justificarlo. Si alguien se lo reclama por derecho de petición (art. 30 de la Constitución y normas concordantes), el Poder Ejecutivo podrá denegarlo fictamente sin nada decir, o podrá alegar supuestas razones financieras o de servicio o de compromisos si es que quiere dar alguna explicación al administrado (cuya veracidad éste no podrá controlar ni comprobar). No puede constreñirlo ni el Poder Judicial (“rectius”, el tribunal de la ejecución judicial), ni el Tribunal de lo Contencioso Administrativo). Ni siquiera podría intimarle el tribunal de la ejecución a que lo hiciera, eventualmente bajo apercibimiento de astreintes (arts. 21.3  y 364.1 del Código General del Proceso) porque la facultad de habilitar fondos presupuestales o de prever la partidas correspondientes en una próxima instancia presupuestal o de rendición de cuentas no es un poder-deber del Poder Ejecutivo, sino una prerrogativa; por no decir, una veleidad sujeta a oportunidad política.

¿Qué protección jurídica habrá para el acreedor común o para los acreedores “no tan mega” cuando las obligaciones a pagar sean menores de 75.000.000 Unidades Indexadas? O inclusive, ¿qué resguardo existirá para los “mega-acreedores” mayores a 75.000.000 Unidades Indexadas a quienes el Poder Ejecutivo no quiera habilitarles el mecanismo de este “nuevo artículo 15”?

La respuesta teórica (con un olor a ingenua) sería: El “artículo 15” es una norma que debe funcionar por defecto. Porque en principio, se impone el liso y llano cumplimiento de los arts. 400.4 y 400.5 del Código General del Proceso: pago en el término de treinta días corridos sin más, y si el Poder Ejecutivo y el Ministerio de Economía y Finanzas o sus agentes se resisten  o incumplen, el tribunal de la ejecución puede imponerles astricciones para constreñirlos a pagar, como también podría conminar económica y personalmente (arts. 21.3 y 374 del Código General del Proceso) a los funcionarios públicos que forman la voluntad para que se pague “cualquiera sea el sujeto a quien se impongan las mismas”, como dice el art. 374.1 del Código General del Proceso. Pero tenemos la sensación o el temor de que esto no ocurrirá, salvo que los tribunales decidan asumir con valentía el cumplimiento del artículo 400 del Código General del Proceso.

¿Y mientras tanto, el Poder Ejecutivo podrá pagar cuando quiera, si quiere o si así lo desea?

Este nuevo artículo 15 parece más garantista o más beneficioso para el acreedor estatal, y menor atentador del Estado de Derecho que el proyecto original. Pero sigue sumiendo al particular acreedor (que podría ser también un organismo estatal, cudado) con un crédito cierto, en la inseguridad respecto a la satisfacción de su interés. No asegura una tutela jurisdiccional efectiva, porque el sistema aunque con otra cara, siempre queda dentro de lo que quiera hacer el Poder Ejecutivo o el Ministerio de Economía y Finanzas sin posibilidad de un contralor imparcial e independiente, sustrayéndose al Juez y al tribunal su poder-deber de ejecutar lo juzgado (art. 1º, 6º, 51 y 84 de la Ley No. 15.750; art. 233 de la Constitución).

Y suponiendo que el Poder Ejecutivo quiera habilitar fondos presupuestales previéndolos en un próximo Presupuesto o Rendición de Cuentas, ¿qué sucede si el Poder Legislativo no aprueba el Presupuesto o la Rendición de Cuentas en general, o el artículo que prevea habilitar los fondos o partidas para pagar la deuda estatal? Vemos así una perplejidad: que el “nuevo artículo 15” queda sometido en este caso a dos voluntades político discrecionales que deben concurrir, la del Poder Ejecutivo y la del Poder Legislativo. O sea que el tema de la ejecución del crédito estatal se le extrae de las manos al Poder Judicial (encargado constitucionalmente de la ejecución y aplicación de las Leyes para el caso concreto) y se niega al respecto la acción de la justicia, para quedar la atribución jurisdiccional de ejecutar lo juzgado en los otros Poderes naturalmente extraños para esos cometidos, el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo (librados a criterios de oportunidad política o de discrecionalidad). Algo que rechina contra el principio democrático republicano de separación de poderes.

Este “nuevo artículo 15” es mejor que lo peor; es un avance respecto a cómo estaba concebido inicialmente. Pero conserva los mismos vicios de inconstitucionalidad que denunciamos junto a otros juristas cuando se difundió el texto primitivo. Lesiona los principios de igualdad (es aparentemente mejor, pero no está destinado para todos), de separación de poderes, de seguridad, de tutela jurisdiccional efectiva y de acceso a la justicia (quita el cumplimiento de las sentencias, laudos, transacciones y conciliaciones en que el Estado debe dinero, de la órbita del Poder Judicial, para pasarlo a la decisión de oportunidad de los Poderes Ejecutivo y Legislativo). Contra los arts. 7º, 8º, 35, 72 y 332 de la Constitución, más normas concordantes y acplicable del Bloque de Derechos Humanos.

En otro aspecto, este “nuevo artículo 15” conserva los mismos defectos formales de inconstitucionalidad, ya que excede el contenido de las normas presupuestales y no se refiere a su interpretación o ejecución; además está previsto para pervivir “in aeternum” más allá del mandato de cualquier gobierno. Lo que colide contra los arts. 214 y 216 inc. 2º de la Constitución.

Menester es remarcar que el régimen normal de pago de las obligaciones estatales que debe el Ministerio de Economía y Finanzas - Poder Ejecutivo como agente abonar, es el de los arts. 400.4 y 400.5 del Código General del Proceso. Tanto para las “mega-ejecuciones” como para las “mini-ejecuciones”. El “nuevo artículo 15” o el que finalmente se apruebe, sólo operará en forma excepcionalísima o subsidiariamente, cuando por alguna razón objetivamente valedera y demostrable el Estado no pueda cumplir en tiempo y forma. La pregunta es, si el “nuevo artículo 15” o el que se sancione pretenderá constituirse en la regla para las ejecuciones a abonar dinero contra el Estado, desplazando por la vía de los hechos a los arts. 400.4 y 400.5 del Código General del Proceso; y qué sucederá en ese caso con las ejecuciones menores a 75.000.000 de Unidades Indexadas y las “mini-ejecuciones”.

¿Se pretenderá que lo excepcional pase a ser la regla? ¿Se querrá que el director de las ejecuciones a pagar dinero contra el Estado sea el Poder Ejecutivo (eventualmente con el Poder Legislativo) y no el Poder Judicial, quien es el naturalmente habilitado por la Constitución para (con garantías de debido proceso) hacer cumplir sus propios mandatos o ejecuciones? 

Este "nuevo artículo 15" mantiene instaladas las mismas inquietudes y críticas que existían respecto a su redacción proyectada anterior, en cuanto a si se continúa proponiendo que el Estado tenga la prerrogativa de abonar sus deudas a su antojo o conveniencia, a su entero capricho y cuando se le ocurra, en los tiempos o con las facilidades que quiera si es que quiere. Con lecturas y proyecciones inimaginables.

En el ínterin, nadie habla y nos distraemos de otra área de las ejecuciones contra el Estado que está demandando soluciones y no se está atendiendo como corresponde. Nos referimos concretamente, a la problemática de  los incumplimientos a las sentencias, laudos, conciliaciones y transacciones a pagar dinero que deben los organismos del art. 401 del Código General del Proceso (Gobierno Departamentales, y Entes Autónomos y Servicios Decentralizados Industriales y Comerciales, incluyendo también el supuesto especial del Banco de Previsión Social). No existe respecto a ellos todavía, un mecanismo efectivo para que cumplan ni para que sean constreñidos a pagar sus deudas.

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[1] Las opiniones vertidas en este trabajo no comprometen al Poder Judicial, ni a las opiniones que el autor pueda adoptar en ocasión de su labor profesional.

[2] ETTLIN Edgardo, “Un proyecto de norma que nos retrocede en materia de Estado de Derecho: el artículo 15 del Proyecto de Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal Ejercicio 2016”, en “http://edgardoettlin.blogspot.com.uy/2017/07/unproyecto-de-norma-que-nos-retrocede.html”.

[3] Art. 52 Ley No. 17.930:

“Derógase el artículo 30 de la Ley Nº 17.296, de 21 de febrero de 2001 y el artículo 31 de la misma ley, este último en la redacción dada por el artículo 82 de la Ley Nº 17.556, de 18 de setiembre de 2002.

En consecuencia, podrán, comprometerse gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible cuando se trate del cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales, o situaciones derivadas de lo establecido en los artículos 24 y 35 de la Constitución de la República.”.

Art. 15º num. 1. TOCAF:

“No podrán comprometerse gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible, salvo en los siguientes casos:

1) Cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales o situaciones derivadas de lo establecido en los artículos 24 y 25 de la Constitución dela República.”.

[4] Este inciso 2º del “nuevo artículo 15” coloca a los juicios por cobro de haberes de funcionarios públicos y a los de trabajadores tercerizados en empresas que trabajan para el Estado dentro de la misma bolsa de los “juicios laborales”, pero son diferentes y en nuestro concepto tienen bases jurídicas disímiles o no convergentes. Los juicios laborales son aquellos que resuelven conflictos individuales de trabajo privado y se dirimen ante la justicia laboral (arts. 106 de la Ley No. 12.803 y 2º de la Ley No. 18.572, más las modificaciones de la Ley No. 18.847 y normas concordantes), con un régimen de prescripción de uno o cinco años según haya cesado o no la relación (arts. 1º y 2º Ley No. 18.091). Los cobros salariales de funcionarios públicos (conflictos de retribuciones en base a la relación funcional de Derecho Público, quedando en el limbo el tema de los funcionarios contratados acorde al art. 32 de la Ley No. 17.556)  se dirimen, según la jurisprudencia vernácula de los Tribunales de Apelaciones Civiles, conforme al sistema del Código General del Proceso (Ley No. 15.881, art. 348 del Código General del Proceso, arts. 341 y 342 Ley No. 18.172) y tienen una prescripción cuatrienal (art. 106 del Decreto-Ley No. 15.167 en redacción del art. 8º de la Ley No. 16.226). La única excepción por la cual el Estado enfrenta juicios “laborales”, es por las leyes de tercerización laboral de las procesos de descentralización empresarial Nos. 18.099 y 18.251, en que el Estado, si contrató a empresas que adeudan haberes de trabajo a sus empleados, puede ser demandado “laboralmente” por estos empleados conforme al sistema procesal de las Leyes Nos. 18.091, 18.572 y 18.847.

[5] Artículo 733 Ley No. 19.355:- “Agrégase al artículo 400 del Código General del Proceso (Ley Nº 15.982, de 18 de octubre de 1988, en la redacción dada por la Ley Nº 19.090, de 14 de junio de 2013), el siguiente apartado:

"400.8.- Tratándose de sentencias de condena contra los Incisos 02 a 27, 29 y 31 a 34 del Presupuesto Nacional, así como de laudos arbitrales y transacciones homologadas judicialmente que les obliguen al pago de una cantidad líquida y exigible derivada de reclamaciones de salarios, diferencias retributivas o rubros de similar naturaleza, así como aquellos fallos -de igual naturaleza- dictados al amparo del artículo 11.3 de este Código (sentencia condicional o de futuro), una vez cumplido lo dispuesto por el apartado 400.2, el Tribunal lo comunicará al Ministerio de Economía y Finanzas en un término de diez días hábiles, a partir de ejecutoriado el fallo liquidatorio, a los efectos de que el Poder Ejecutivo efectúe las previsiones correspondientes en oportunidad de proyectar el Presupuesto Nacional o en las próximas instancias presupuestales que permitan atender el pago de la erogación resultante. Una vez aprobado el presupuesto o la rendición de cuentas con la previsión referida, la cancelación del crédito se realizará dentro del ejercicio siguiente.

 El procedimiento de liquidación consignado precedentemente, se aplicará a los asuntos que se hallaren en trámite, salvo que hubiere comenzado la vía incidental prevista en el artículo 378".

 Esta disposición regirá a partir de la promulgación de la presente ley.”.